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從英國《水工業法》看我國水務和PPP管理的巨大差距

  • 分類: 行業新聞
  • 來源:E20環境平臺
  • 發布時間:2016-02-17 10:51
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【概要描述】 編者按:  E20特約評論員王強來稿,從蘭州威立雅的事件說起,深入研究借鑒了英國的《水工業法》,從英美法系里的政企關系,說到英國基于流域的一體化供排水模式里的一些特點。更重要的是,針對PPP/特許經營和中國的當前現象,以他山之石,做了深入的思考:私有化與PPP的區別、特許經營中監管的本質、產權的保護和受控之間的關系、PPP權力義務邊界的法制保護、協商機制的建設、行政執法權的有限授予、所有權與經營權

從英國《水工業法》看我國水務和PPP管理的巨大差距

【概要描述】 編者按:  E20特約評論員王強來稿,從蘭州威立雅的事件說起,深入研究借鑒了英國的《水工業法》,從英美法系里的政企關系,說到英國基于流域的一體化供排水模式里的一些特點。更重要的是,針對PPP/特許經營和中國的當前現象,以他山之石,做了深入的思考:私有化與PPP的區別、特許經營中監管的本質、產權的保護和受控之間的關系、PPP權力義務邊界的法制保護、協商機制的建設、行政執法權的有限授予、所有權與經營權

  • 分類: 行業新聞
  • 作者:王強
  • 來源:E20環境平臺
  • 發布時間:2016-02-17 10:51
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編者按:

E20特約評論員王強來稿,從蘭州威立雅的事件說起,深入研究借鑒了英國的《水工業法》,從英美法系里的政企關系,說到英國基于流域的一體化供排水模式里的一些特點。更重要的是,針對PPP/特許經營和中國的當前現象,以他山之石,做了深入的思考:私有化與PPP的區別、特許經營中監管的本質、產權的保護和受控之間的關系、PPP權力義務邊界的法制保護、協商機制的建設、行政執法權的有限授予、所有權與經營權的分離、信息公開的必要性、公共利益至上的落實…..亮點紛呈,外行看熱鬧,內行看門道,澳门网上电玩城网站隆重推薦各位枕邊細讀。

2014年4月10日,蘭州市威立雅水務公司出廠水及自流溝水樣中苯含量嚴重超標,引發水污染事件。如同以往的水事件一樣,對事件的評議各有各的說法,但是,其中一個矛頭直指事件的當事人之一蘭州威立雅水務集團,認為是“洋水務”和“高溢價”[1]是主因,甚至有人喊出“洋水務、滾出去”的聲音。

本文無意對蘭州水污染事件作進一步評論,但也認為法國威立雅等不會因此而退出中國,中國水務市場化的步伐也不會因此而停滯。僅就蘭州水污染事件的后續報道來看,此次事件的原因來自多方面,不僅僅是各直接間接的當事人和相關方,還涉及到體制和機制的系統性問題。存在這些問題的當然不是蘭州一個城市,具有相當的普遍性。

市場化是一把雙刃劍。對水務行業如何既能利用市場化帶來的效率和收益,又能保障公共利益不受損失甚至能得到逐步提升,是值得深思的問題,雖然各地都有《供水排水管理條例》,但多數沒有涉及到對污染事件如何規避、如何處置和處罰,更沒有上升到一定的法律高度。英國在1989年推動水務行業私有化和市場化改革,同時頒布了《水法》,并在1991年制定了《水工業法》,《水工業法》為如何治理市場化之后的水務行業,保障公共利益提供良好的示范,值得我國在水務立法工作中加以借鑒。

一、《水工業法》明確供排水行業各利益相關方的職責

借鑒《水工業法》,首先需要了解英美法系和大陸法系的區別。簡而言之,大陸法系強調政府對各法律主體的管理和制約,并通過成文的法條明確;英美法系是基于經驗而產生的判例法為主體的法律體系,強調分權、制衡和個人自由,反而懷疑和否定政府的單方面作用和力量。因此英美法系的法律制度必須要更加貼近實際,能夠針對各種情況進行變化,使各方力量和利益都能夠參與到法律的制訂和調整之中。英國《水法》和《水工業法》當然也離不開英美法系的立法傳統。大陸法系和英美法系在立法實踐中目前也出現互相借鑒的趨勢。鑒于英國水務企業采用基于流域和供排水一體化的生產經營模式,水務的承擔者(undertaker)與一般的城市供排水公司要面對和處理更加復雜的情況,承擔更大和更加全面的責任,所以,產生于實際經驗和判例的英美法系更加適用英國基于流域的一體化供排水模式,即無法預先設定各種目標,而更加側重于明確各方的責任、職能,某項具體事務的操作模式、流程和規則。

所以,1991年的《水工業法》立足于相關利益各方對涉水事務的共同治理。明確各方在水務事業上各自承擔的責任和職能是最重要的,這是保障各項水務事業能夠正常開展的基本體制框架。

1、在體制上明確各利益相關方的功能責任

《水工業法》確定的各利益相關方有英國農業、國家河流管理局、水務署(OFWAT)、公平交易委員會(OFT)、壟斷與競爭委員會(MMC)、消費者服務委員會(CSC)、地方政府與公共機構、內陸排水委員會(IDB)供排水服務承擔者(undertakers)、各相關用水工商企業、普通家庭用戶等等。《水工業法》明確各方責任[2],并將責任按功能分攤[3]。其中比較重要的功能責任及其承擔方是:

水務署署長的責任:

《水工業法》開宗明義第1條明確水務署署長的任命和任期,第2條就規定署長的基本責任,即署長具有監管水務承擔者的責任和權力,

● 有責任“保證在任何英格蘭和蘇格蘭地區水務承擔者的正常運作”;

● “保證水務承擔者有能力為適合開展相關業務的承擔者籌措資金(特別是,能夠保證其合理的資本回報)”;

● “保護水務承擔者的公司的所有用戶或者潛在用戶在支付了供水和排水的設備和修復費用之后所享有的個人利益”和“在服務提供過程中的其他利益”;

● “保證此類業務公司所提供服務的質量”;

● “提高此類公司開展業務時的經濟效率”;

● 在署長認為合適的情形下,促進在依據本法參與提名的個人之間的有效競爭;

● 并對殘障和退休人員的利益,署長應做特別考慮,等等。

供排水承擔者的責任:

● 每個供水承擔者均有責任在其地區內發展和維護有效和經濟的供水系統以確保使得該地區能夠供水和讓水供給能到達需要的人員處和維護、提高和延伸供水承擔者的水管或其他水管;

● 每個排水承擔者均應有責任提供、改進及擴展公共排污系統(無論是否在所屬區域內),以及清潔維護排水系統以保證該區域能夠持續有效的排水;有義務提供公共排污管以供其區域內特定位置的生活用途的排水; 在必要時能夠持續有效地對污水進行處理(無論是否在所屬區域內);

環境國務大臣的責任:

英國環境國務大臣是中央政府管理供排水行業和服務的最高長官,其責任是制定政策和制定與明確標準。水務署是環境國務大臣下屬機構,但也分擔國環境國務大臣部分職能。英國環境國務大臣在制定政策和制定與明確標準方面的責任是制定供排水服務的履職標準和制定水質標準[4]。

2、在具體業務上明確各利益相關方在具體事務操作中的職能和責任

除了明確水務署、供排水承擔者和中央環境部的基本責任以外,《水工業法》更是在具體業務上明確各利益相關方的操作職能,以保證各項責任的落實。如關于環境與休閑區域保護的職責(涉及國務大臣、農業、漁業和食品業部長、水務署署長、獲得授權的相關業務承擔公司、國家江河管理局和內陸排水系統委員會)、有特殊利益區域的環境保護職責、供排水承擔者任命、變更和延續的職責(涉及環境大臣、水務署)、用戶保護的職責(水務署長、用戶服務委員會)、用戶服務委員會的職責、署長需履行的與投訴相關的職責、競爭方面的職責(水務署長、公平交易委員會)、關于供排水業務合并的職責(國務大臣、水務署長、壟斷與競爭委員會)、水務承擔者大批量供水的職責(水務署長、承擔者)、接受干管申請的職責(承擔者、用戶、新城開發公司)、連接干管的職責(水務承擔者)、生活用水供應、住宅供水、供應消防用水的職責(供水承擔者)、斷水時的一般職責(供水承擔者)、保持水質和水壓的職責(供水承擔者)、關于水污染、浪費和濫用等方面的職責(國務大臣、供水承擔者)、地方當局與水質有關的一般職責、排水承擔者的履職、地方政府關于排水的職責、遵守關于排污管要求的職責(排水承擔者、用戶、新城開發公司)、關于工商污水的職責(排水承擔者、工商業者、水務署長、國務大臣)、水務承擔者向國務大臣提供信息的職責,等等。這些職責從法律上確定了各利益相關方在具體業務和具體問題的處理上的作用和地位,實際上也分解了水務署長和供排水承擔者的責任到更加具體的責任承擔者,使責任落地,被明確責任的各利益相關方也無從推諉和規避。

3、明確落實各項責任和職責的運作條件和路徑

責任和職責是通過明確各項業務時必備的履責條件和運作路徑來實現的。《水工業法》的大量篇幅都是針對如何履行水務署(監管者)、供排水承擔者(水務企業)的責任來展開的,而其他利益相關者的職責都是圍繞水務署和承擔者針退具體業務按照專業的操作路徑來實現的。如署長在競爭方面的職能中規定,如果公平交易總署長在其職責范圍內提出要求,水務署長就有責任按規定行使職能保護遭受利益損害的人員,即供排水用戶;只要存在已發生、將要發生或可能發生的限制、扭曲或阻礙有關于供水或污水處理服務的競爭效果的行為,水務署長應繼續與公平交易總署長同時有權行使法律授予的相關權力;為了協助壟斷委員會進行調查,水務署長有責任給予委員會其掌握的、相關的任何信息;和并提供必要的協助。

又如供水承擔者在接受干管申請的職責履行中規定,所轄區域中處所的所有者、占用者、地方當局、新城管理委員會、新城發展公司有權要求供水業務承擔者為其所在區域提供干管,如供水承擔者違反上述職責而造成的損失和損害時有權提起對其的訴訟,同時《水工業法》也為供水承擔者提供了履行職責的財務條件,如規定申請人向供水承擔者支付在供應干管之后的十二年內每年的費用;當涉及兩個或兩個以上申請人時,他們可共同或分開承擔上述費用,也可根據協商方式進行分攤,等等。

二、明確促進各方利益平衡的基本原則

責任分擔、平衡各方利益是英國《水工業法》立法的主導思想。促進各方利益平衡的基本原則如下:

(一) 保障行業可持續經營

供排水是經濟發展的命脈,容不得片刻停頓。供排水是一個資本密集型行業,經濟和財務的平衡和可持續是行業持續經營和發展的基本保障。英國水務的政策制定者充分認識到經濟和財務可持續的重要性,《水工業法》要求國務大臣或水務署署長在“保證在任何英格蘭和蘇格蘭地區的水業務承擔者和排水業務承擔者的正常運作”的同時,要“保證供排水承擔者有能力為適合開展相關業務的承擔者籌措資金(特別是,能夠保證其合理的資本回報)”。按照市場經濟的原則,只有資本的合理回報能夠得到保障的情況下,資本才能會被投入到水務等公用事業領域。除此之外,《水工業法》在其他涉及到經濟和財務方面都有重要的規定,如在第42條“職責履行的財務條件”規定,對于供水承擔者接受大用戶要求干管敷設申請的條件是,申請人要作出“向供水承擔者支付在供應干管之后的十二年內每年的費用,此費用以不超過每年干管造成的相關虧損(若有)為準”,如果有“兩個或兩個以上申請人時,他們可共同或分開承擔上述費用,也可根據協商方式進行分攤”,關于相關虧損的計算,第43條規定,為“指為供應該干管而產生的年借款成本超過當年經由干管供水而獲得的應收水費的數額”,即該干管投資和運營后成本超出收入的金額由申請人承擔,而“利息的支付和本金的償還必須在十二年內等分進行支付”,但是供應干管的利率、利息和本金“由供水業務承擔者制定并獲得署長的批準”,如果得不到批準,“由署長制定”。《水工業法》對無故拖欠水費的行為做出約束,第61條“因欠繳費用而切斷供水”規定,處所的“占用者未在繳費通知送達之后的七天內支付上述費用” “供水業務承擔者可切斷為某處所供水的給水管與該承擔者的干管之間的連接,或中斷該處所的供水”。英國還啟動對供排水企業財政支持的政策,如第151條規定對鄉村服務的經濟贊助,第152條規定國土安全補助和第153條規定針對特別行政指令的政府財務支持,支持的方式可以包括本金的補償、利息的支付和其他經濟義務的免除,等等。

《水工業法》用大量的篇幅制定了供排水的財務條款[5],其中最關鍵的問題是收費,由于英國是按照各流域為基礎實施供排水一體化的經營模式,每一個被任命的供排水承擔者管轄的范圍包括眾多不同的郡、市和鎮。英國水務署只制定承擔者在每一個周期(5年)內的最高價格上漲幅度,但具體的郡、市、鎮、街區和住宅處所的供排水價格都不盡相同,收費方式也不一樣[6],《水工業法》在第142條賦予了“承擔者的定價權力”,包括“對其履行職能過程中所提供的服務制定收費價格,同時,對于排水業務承擔者,所收取費用與其排污量相關”,和“可以向服務的接受方或者任何與污水處理相關的當事人就本條中確定的費用進行索款和追償”,承擔者還可以制定收費方案[7],即承擔者通過制定多種靈活和務實的收費方案最終設法使用戶繳費入賬。《水工業法》在收費問題上給予供排水承擔者較大的權力,承擔者自然會設法做到經濟和財務平衡并有合理的回報,《水工業法》又明確規定用戶和物業占用者的《水工業法》的付費責任。

(二) 保護用戶利益

《水工業法》除了在一般原則上要求水務署長保護用戶利益以外,將對用戶利益的保護分布在具體的業務操作中,而不是空談,例如要求供排水企業提高經營效率,這樣能夠降低成本,減少用戶支出負擔。在用戶利益保護方面,英國有一個重要的制度創新就是創設了用戶服務委員會制度,《水工業法》在第28、29、30條對用戶服務委員會的設立、任命和職能作了明確的規定,包括:水務署長為每家公司分配一個由他組建和維護的用戶服務委員會,用戶服務委員會的主席經署長與國務大臣討論后由署長任命,其他委員也是由署長任命,委員包括專業人士,委員會中還要包含一名或多名了解殘疾人員的特殊需求且擁有與殘疾人員共事經驗的人員,等等。

用戶服務委員會的職責是“持續審查任何會影響該公司的用戶或潛在用戶利益的事項”、“咨詢每個可能影響該公司用戶或潛在用戶的利益的事項”“向這些公司作出委員會認為關于相關事項的恰當描述”;用戶服務委員會還有責任調查用戶或潛在用戶向委員會提出的投訴,調查對于委員會來說有意義的投訴,用戶服務委員會有責任向署長通報每一項與水務公司有關的任何人員作出的投訴,依法作出相關水務公司違法或違規的申明,并可要求水務署長進一步調查。用戶服務委員會的任何審查、咨詢和調查的結論均會作為水務署長決策的依據。

(三) 權利與責任相稱

英國供排水承擔者是從各地方水務局轉制而來。地方水務局作為公共機構,在履行責任的同時也享行政權力,如對違規的罰款。水務局轉制成公司以后,供排水承擔者也繼承了部分權力,以保障正常行使職責。《水工業法》秉承了權力與責任相稱的原則,在闡述供排水承擔者責任和職責的同時,專門辟出一個部分規定承包者的權力,供排水企業對拒不繳稅費用戶停水的權力,強制購地的權力,開挖路面鋪設管道的權力、進入私宅進行計量和檢修的權力、以排污為目的的實施其他工程權力,展開水務調查和研究的權力和對私接排管破壞水資源等違規行為處罰的權力等。這些權力最終形成供排水承擔者的法定權利。

與權力的作用相類似,《水工業法》還規定了供排水承擔者正常履行職能下必備的各種條件,包括第42條承擔者接受干管申請的財務條件,第47條連接干管的條件[8],第53條住宅供水的履職條件[9],和第99條排水承擔者的履職的財務條件[10],等等。

(四) 公共資源和設施的保護

雖然行業私有化或市場化了,但是供排水服務的公共屬性沒有改變,提供服務所依賴的公共設施(管網儀表等)和公共資源(水和生態資源)的公共屬性沒有改變,所以,法律要求對公共資源和設施加以嚴格地保護,防止“公地悲劇”的發生,對破壞和濫用公共資源和設施視為犯罪。《水工業法》花了濃重的筆墨對此作了明確。第70條關于提供不適合人類使用供水的罪行認為當供水承擔者通過水管向任何處所供水時且所供之水不適用于人類,則該承擔者屬犯罪并承擔法律責任:可處罰款和監禁。第71條水源的浪費規定,供水業務承擔者的行為導致或容許地下水從任何井、鉆孔或是其他工作渠道中浪費掉,和從任何井、鉆孔或其他工作用水渠道中抽取超過其合理需求的水量屬于犯罪。第72條水源的污染規定任何行為或疏忽導致水廠在用或可能用的水被污染或可能被污染,即為犯罪,這些行為包括出于人類消費或生活用目的;或出于生產人類消費的食物或飲料目的,而“水廠”包括任何泉、井、橫坑、鉆孔、服務水庫或水箱;和任何干管或其他水管或供水業務承擔者的通道。第73條關于水污染、浪費和濫用等的罪行規定使用某個供水業務承擔者供水業務的人員將所供之水用于為這些處所供水目的之外除滅火的其他目的,則該人員即屬犯罪,并且供水承擔者享有向此人收取由于實施犯罪行為而浪費、濫用或不當消費掉水的合理金額的權力,等等。

《水工業法》明確了對供排水工程設備的保護。第174條規定,妨礙設備等違法行為認為任何人未經供水業務承擔者同意蓄意破壞歸屬于供水承擔者的資源總管、干管、相關水管,及相關建筑設施、裝置或設備的;或由于過失或疏忽行為而破壞主、分水管或其他建筑施設、裝置或設備,造成其損毀或對其正常使用或營運產生影響的,當事人可經程序被定罪并承擔刑事責任,處以罰金。任何人未經供水承擔者準許,將任何管線或設備連接到業務承擔者所有的資源總管、干管或其他管線,或連接到非承擔者所有,但被此類業務承擔者用于為相關處所提供供水服務的管線的將被定罪,并承擔刑事責任,處以罰金。第175條篡改儀表的違法行為規定,如果任何人損壞相關業務承擔者安裝于相關處所、用于計量應繳費金額的儀表,從而蓄意妨礙儀表運轉,準確顯示相關處所的供水量、污水排放量;或者當事人明知其行為可能會對儀表正常使用造成影響,或使該儀表被重新安裝,仍然實施破壞行為,應被定罪并承擔刑事責任。

(五) 信息管理

供排水是一個自然壟斷的行業。要削減壟斷帶來的低效等負面效應,最有效的工具是對信息的管理,使積淀在日常經營中的能夠得以必要和合理披露和分享。消費者、投資者、專業人士和其他利益相關者都會依據信息作出符合自身利益需求的判斷,對整個供排水行業的良性持續發展有重要意義。《水工業法》在最后專門明確了對信息管理的要求,具體包括第193條署長的報告,規定水務署長每年要向國務大臣遞交述職報告,報告中還要陳述來年水務署長的總體目標;第194條用戶服務委員會的報告規定每一財政年年末,在合理可行的情況下,用戶服務委員會應該準備一份該年度有關活動的報告,并遞交一份報告復印件給水務署長;第196條工商業廢水登記規定,包括由業務承擔者錄入的或生效的排水承擔者與工商業者和處所占用者簽訂的每項污水處理協議要求在任何合理時間范圍內可被獲取,可在業務承擔者辦公室內被公眾免費查閱,并在收取合理費用的情況下,為提出要求的人提供本條款下任何可被獲取登記內容的摘要或復印件。第201條特定信息和建議的發布,規定國務大臣應以他認為合適的形式與方式安排與某公司[11]采取的措施相關聯信息的發布事宜,署長應以他認為合適的形式與方式安排信息和建議內容的發布事宜。第202條業務承擔者向國務大臣提供信息的職責要求被任命為承擔者的公司有責任應國務大臣要求提供與公司履責所采取的措施相聯系的或與此建議相關的信息和履行職責而采取措施有重要關聯的信息。對于提供虛假信息,《水工業法》有嚴厲的懲罰。第207條提供虛假信息,規定在提供信息或申請過程中,任何人對重要項目做了其已知將會變為虛假的聲明或魯莽地對重要項目做了虛假的聲明,則他將被判有罪并應承擔相應責任:定罪并被處以罰款。

(六) 對其他各方利益的涉及

《水工業法》沒有回避其他各方利益的訴求,并通過操

作流程和具體要求加以規范。《水工業法》涉及的利益方有地方政府和各公共機構,如內陸排水委員會、各工商業用戶、各水務服務分包商、法人團體、普通居民(處所占用者)、專業人員、等等。對這些利益方的保護的同時也有約束,如有責任和義務支付服務,應承擔者的法定要求提供必要的信息[12]等等。《水工業法》的利益設計體現了供排水服務利益邊界清晰但由全社會共同治理的思想。

三、明確各重大事項和業務的操作流程和規則

除了將操作路徑將責任和職責聯系起來以外,《水工業法》更是詳細地確定了重大事項和重要業務的操作流程(Sequence)和規則(Code of Practice) 。《水工業法》規定了供排水承擔者任命及變更的程序(第8條)、強制執行和破產的程序(第20條)、供水服務履責標準的程序(第38條)、排水服務履責標準的程序(第95條)、有關報告和審查的程序(第132條)、關于供水的壓力和持續性的指令的程序(附錄5)。《水工業法》還明確了有關環境和休閑區域保護的行為守則(第5條)、關于在私有土地上施工的作業準則(第182條)。有了這些程序和規則,結合《水工業法》的其他條款,使整個《水工業法》有了很強的可操作性,各方都不會對此產生誤解,也降低了社會資本參與供排水投資和經營的不確定性。

四、對我國水務立法工作的借鑒

綜上所述,除了《水工業法》具備英美法系判例法的固有特征以外,《水工業法》可以給中國各地供排水立法工作帶來的借鑒包括:

(一) 明確各方的責任、職責和履責規范

我國各地供排水條例對政府、企業和其他相關利益各方的業責任和職責便捷的規定比較籠統和模糊,利益相關的機構和部門也沒有明文確定,更加缺少可以直接對照操作的履責規范和路徑。我國各地供排水條例在制定過程中可以參考《水工業法》,逐步明確各級政府、相關公共機構、供排水企業和相關企業,各類用戶的責任、職責和履責規范。

(二)對維持供排水行業可持續發展的重大問題規定

《水工業法》對維持供排水行業可持續發展的重大問題確定了基本原則,并通過法律形式加以細化。這些重大問題和原則是保障行業可持續經營(尤其是經濟和財務方面的可持續)、用戶利益的保護、(供排水企業)權力與責任相稱、公共資源和設施的保護(尤其是破壞環境造成污染和損壞公共設施的懲罰)、信息公開與管理、其他各方利益的兼顧,等等都值得我國各地供排水立法工作的借鑒。

相比之下,我國現行供排水法律或條例均沒有將保持行業可持續經營放在重要位置,造成影響和妨礙行業持續經營發展的政策、指令經常會被發布和實施,行業的利益尤其是經濟利益得不到保護。對于用戶利益保護,我國現行供排水法律并沒有作出詳細的規定來切實保護用戶的重大的長遠的利益, 而英國設置用戶服務保護委員會的做法值得借鑒。

在權責相稱方面,我國現行供排水法律很少規定供排水企業在履責時應當具備的條件和權力,供排水法律在實施業務時會處于被動和不利的地位,如對欠費、故意不付費的追繳、對計量儀表的檢查,對不經同意擅自移動和破環公共設施的處罰等都沒有實質性的權利。按照《水工業法》的規定,經過授權的供排水承擔者具有公共法定機構的特征,被賦予一定的行政執法權力,這對維護行業可持續經營和社會公平具有較強的實踐意義,值得我國供排水立法部門借鑒。

在公共資源和設施的保護方面,我國現行供排水法律雖有涉及但規定也很粗淺,也難以操作,執行力度也不夠。按照《水工業法》的規定,如果水質污染后供水企業向用戶提供了“不適合人類飲用的水”,供水企業即定為犯罪。供水企業作為承擔者是水務染的重要責任主體。在公共設施保護方面,《水工業法》涉及的范圍不僅包括地下管網,也包括用戶水表不得篡改,否則也可定罪。總之,雖然是私有化或市場化,但是供排水承擔的利益不僅僅是企業的利益,也是廣大用戶的公共利益,這是《水工業法》體現的立法思想,值得澳门捕鱼平台网站借鑒。

信息公開與管理是我國供排水立法的一個新課題。信息不對稱在各利益相關方之間普遍存在,直接造成用戶對水價調整等重要政策的不信任,影響行業正常經營和發展。我國已經開始實施成本公開,在此基礎上還要實施更加全面的信息公開和管理,這在新一輪的供排水立法上要加以界定。

(三) 各重大事項和業務的操作流程和規則

按照我國的立法傳統,供排水的重大事項和業務的操作流程和規則會在實施細則和部門規章里加以明確。《水工業法》給于澳门网上电玩城在线的啟示是這些行業內的操作流程和規則不僅要進一步細化、并且還要公開,讓各種利益相關者均能查驗,作為決策判斷的依據。另外,各利益相關部門制定的涉水的法律、流程和規則不能與供排水法律產生沖突,供排水法律或條例應該是一部上位法,各利益部門、團體和個人均應遵守執行。這也是《水工業法》傳遞的全社會共同治理的規則。

五、對當前推進公共服務領域特許經營的立法思考

當前,國家發改委正在主持我國公共基礎設施和公共服務領域的特許經營立法工作。在公共服務領域推行特許經營,其目的是引入民間資本,并借助市場機制的效率優勢,改造公共服務體系;但同時也帶來政府和公眾對服務質量的擔憂,提出加強服務監管的新課題。英國水務民營化的改革對我國特許經營立法也可提供重要的借鑒。借鑒如下:

1、英國的水務私有化改革是以私有化為名,而行PPP之實。私有化的路徑是將供排水資產的證券化,引入民間資本成為水務證券的所有人,而不是水務設施與服務的私有化。在私有化改革完成以后,水務公司的所有權與經營權是分離的,股東不參與經營,職業經理按照法律和行業的規范經營管理。

2、水務公司的經營權是嚴格受限的,業務范圍僅限于水務服務,日常經營行為受到非常嚴格的規范。這也是《水工業法》立法的出發點和落腳點。

3、水務私有化改革以后,水務公司的法人財產權是受限制的同時也受到特別保護。與一般法人財產不同,水務公司資產不得隨意處置其資產與設施,同時法律對水務公共設施提供的額外的特別保護。既限制又保護的目的一是控制民間資本進入水務公共服務領域的非市場/非經營風險,二是保證公共服務的價值取向不會偏離。

所以,綜上所述,借鑒英國水務私有化改革和英國《水工業法》立法思想,我國公共基礎設施和公共服務領域的特許經營立法也要建議做到1、明確各利益相關方的責任、權利和義務的邊界并要通過法律形式確定并加以保護;2、開放公共基礎設施和公共服務領域的社會民間資本的引入,但是嚴格控制基礎設施的建設、運營和服務的進入門檻,通過立法做到所有權和經營權分離,強化對基礎設施運營服務的監管,使基礎設施的建設、運營和服務的更加專業與規范。

文章詞匯注釋:

[1] 蘭州是在2007年通過競爭方式高溢價引入法國威立雅水務,成立蘭州威立雅水務集團,并隨后在2010年大幅調高水價。

[2] 《水工業法》里最多的就是“duty”(責任)一詞。

[3] 按照英美法系的責任角色擬人化的立法傳統,各部門負責人代表部門承擔責任。

[4] 英國國務大臣制定水質標準的責任在《水法》中明確

[5] 詳見《水工業法》,第五章財務條款

[6] 英國供排水用戶主要存在按物業價值的比例計價和按用水量與排污量計價兩種方式

[7] 詳見《水工業法》第143條 收費方案

[8] 第47條“連接干管的條件”規定,發出干管連接通知之人應保證承擔相應的費用,在因自身拖欠費用而造成水管未連時發出連接通知之人需向承擔者支付拖欠費用。

[9] 第53條“住宅供水的履職條件”規定,因自身拖欠費用造成斷水而提出供水要求之人需向承擔者支付以下拖欠費用。

[10] 第99條 “履職的財務條件”規定,申請人向排水承擔者支付在供應干管之后的十二年內每年的費用。

[11] 《水工業法》第201條規定,這些公司是指本法案第二部分第一章規定的相關業務承擔者

[12] 如第204條 為排水業務承擔者提供有關工商業廢水排放的信息

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